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[특별기고] 소방시설공사의 분리발주에 대한 타당성

숭실사이버대학교 이창우 교수 | 기사입력 2013/09/10 [09:52]

[특별기고] 소방시설공사의 분리발주에 대한 타당성

숭실사이버대학교 이창우 교수 | 입력 : 2013/09/10 [09:52]
▲ 숭실사이버대학교 소방방재학과 이창우 교수

'창조', '융합', 언젠가부터 모든 미디어의 주요 키워드로 등장한 단어들이다. 이를 반영하듯 우리는 현재 융합의 시대를 살고 있다. 소방이라는 학문 영역은 건축공학, 기계공학, 전기공학, 화학공학 및 토목공학 등 여러 공학 분야와 인문사회분야의 학제간 결합에 의해 탄생된 대표적이고 독립적인 융합학문이다.
 
이러한 융합학문을 기반으로 하는 소방시설의 시공기술은 전문성 및 특수성이 요구되고 있으며, 소방시설은 유사시 국민의 소중한 생명과 재산을 보호하기 위한 설비로서 무엇보다 시공품질 확보를 통한 신뢰성과 안전성이 담보되어야 하는 시설이다.

그러나 현 실태는 건설공사와 일괄발주되어 소방시설공사업자에게 하도급되고 있는 실정이다. 하도급 자체의 문제가 아니나 하도급시 발주금액의 약 52% 수준 이하로 하도급이 이루어지고 있어 소방시설의 품질을 담보하지 못하다는 점이 심각한 문제점이다.

이러한 문제점을 근본적으로 해결하기 위해서는 소방시설공사의 분리발주가 이루어져야 하며, 분리발주의 정책적․사회적․입법적․규제적 측면에서의 타당성에 대해 언급하고자 한다. 

⑴ 정책적 타당성 :‘중소기업육성을 저해하는 일괄발주’ 

일괄발주는 경제력이 있는 대기업(종합건설업자)의 건설공사에 경제력이 약한 중소기업(소방시설공사업자)의 소방시설공사를 부종시키는 계약이다.

일괄발주의 문제점으로는 중소기업인 소방시설공사업자의 독자적인 분리발주를 막음으로써 소방시설공사의 발전과 전문화를 저해하고 있다. 법체계상 분리발주를 하는 것이 당연한 데도 불구하고 대기업이 사실상 힘으로 중소기업의 희생을 강요하고 있는 것이다. 소방시설공사와 건설공사를 일괄발주하는 것은 경제적 약자가 강자의 계약에 부당하게 부합하게 되는 대표적인 현상이다. 다시 말해. 협상력과 경제력이 있는 종합건설업자가 발주자와 일괄계약하면서 약한 지위에 있는 소방시설공사업자를 휘하에 끌어들이는 계약이 일괄발주이며, 이는 소방시설공사에 대하여 사실상 계약자유 원칙의 타당범위를 좁히면서 개성 없는 정형적인 건설공사화 하는 것이다.

일괄발주는 중소기업인 소방시설공사업자의 독자적인 계약을 계약당사자의 일방으로서 힘을 가지고 있는 종합건설업자의 통합계약에 포괄적으로 흡입시키는 것으로 이에 대한 국가의 감독이 필요하다. 업종이 다른 소방시설공사와 건설공사가 별도로 다루어져 실질적으로 계약자유가 이루어지도록 하여야 한다. 이를 위한 현실적인 방안은 소방시설공사업법에서 분리발주를 명시하는 것이다.

⑵ 사회적 타당성 :‘하도급 부조리의 해소’ 

소방시설공사의 경우 종합건설업자가 별도의 소방시설공사를 포함시켜 전체 공사를 일괄 수주한 후에 소방시설공사업자에게 관리비 등의 명목을 제하고 최저공사금액으로 하도급을 주는 관행으로 진행되고 있다. 일괄발주가 일반적인 관행이 됨으로써 소방시설공사의 하도급을 고착화 내지 강제화 하고 있다.

하도급은 불가피한 경우 외에는 금지되는 사항이다. 일괄발주는 종합건설업자가 건설공사와 함께 소방시설공사를 도급받아 소방시설공사는 그대로 소방시설공사업자에 하도급을 주면서 일정 퍼센트의 보수를 챙기는 구조이다. 일괄발주는 불가피하게 하도급이 이루어지는 관계로 소방시설공사의 전문성과 특수성에 따른 정당한 보수가 지급되지 아니하여 안전하고 적정한 소방시설 시공에 어려움을 주고 있다. 이에 더하여 하도급자 보호를 위한 ‘하도급대금 지급확인제도’가 건설공사(「건설산업기본법」 제2조 : 전기・정보통신, 소방시설, 문화재수리업은 건설공사에서 제외)로 한정 되어있어 전기, 정보통신, 소방시설공사 등 관련 하도급자 보호조치는 소홀한 실정이다.
 
한편, 국토해양부에서 ‘하도급대금 지급확인제도(’09.1.28 시행)’를 타 부처로 확대 예정이나 현재 추진상황은 미흡한 편이다. 불공정 거래행위 범위에서 원・하도급자간 지위남용 규제로부터 제외되고 있다. 즉, 시공능력평가액 30억원 미만인 원도급자의 하도급대금 미지급은 하도급법 위반대상에서 제외되어 하도급자 피해가 속출되고 있다.
 
그럼에도 불구하고 하도급자는 통상 원도급자의 협력업체로서 지속적 관계를 유지할 필요가 있어 불공정 거래사실을 발주자에게 통보하지 않는 게 보통이다. 또한, 원도급자가 발주자로부터 수령한 하도급대금을 타 현장 긴급자금에 우선 운용하고 하도급자에게 미지급 사례가 빈발하고 있다.

이러한 사회적 문제점을 해결하기 위해 소방시설공사는 건설공사와 별도로 분리발주가 이루어져 소방시설공사가 안전하고 적정하게 행해지도록 하여야 한다.

⑶ 입법적 타당성 :‘법체계의 부정합성 치유’ 

소방시설공사와 관련된 현행 법체계를 보면 두 가지로 나누어 살펴볼 수 있다. 하나는 「건설산업기본법」의 입장이고 다른 하나는 「하도급거래 공정화에 관한 법률」의 입장이다.

먼저 「건설산업기본법」 제2조 제4호에서는 소방시설공사를 전기공사·정보통신공사와 마찬가지로 건설공사에 포함시키고 있지 않다. 다시 말해 소방시설공사는 건설공사와는 별도의 공사라는 것이 「건설산업기본법」의 태도이다. 기본법으로서 건설산업 전반에 걸쳐 기본적인 방향과 갈래를 지고 있는 「건설산업기본법」이 일반 건설공사와 소방시설공사를 분명하게 구분하여 분리시키고 있는 것이다.

다음으로 「하도급거래 공정화에 관한 법률」에서도 「건설산업기본법」과 마찬가지로 건설공사와 소방시설공사를 구분하여 하도급에 대한 규제를 하고 있다. 「건설산업기본법」의 분리 취지를 이어받은 것으로 생각할 수도 있지만, 하도급거래의 공정화에 관련하여 공종이 다른 건설공사와 소방시설공사를 함께 하도급거래 규제를 할 필요가 없다는 것으로 해석된다.

「하도급거래 공정화에 관한 법률」 제2조 제9항이 바로 이와 관련된 규정인데, 법문 상으로는 다소 달리 해석될 수도 있지만, 공정거래위원회나 대법원입장은 건설공사와 소방시설공사는 서로 다른 공사로서 건설공사와 소방시설공사 사이에 하도급 문제는 하도급거래 공정화를 위한 규제대상이 아닌 것으로 해석하고 있다.

법체계상 문제점과 소방시설공사의 관행을 살펴보면, 소방시설공사는 건설공사에 해당되지 않고 또 공사의 성질이 다르기 때문에 일괄발주가 아니라 분리발주가 원칙이다. 그럼에도 불구하고 일괄발주를 하는 관행이 성립되고 있다. 그 이유는 전기공사나 정보통신공사 등과는 다르게 관련 법률인 「소방시설공사업법」에서 명시적으로 조문을 두어 분리발주를 정하고 있지 않기 때문이다.

이에 따라 ‘동일구조물공사 및 단일공사의 분할계약 금지’라는 건설 산업에서 나타나는 공사발주 및 계약의 기본원칙을 건설공사에 포함되지 않는 소방시설공사에 확대하여 적용하고 있는 것이다. 이는 분명히 본말이 전도된 소방시설공사의 관행이라고 할 수 있다.

이러한 부조리한 관행이 나타나게 된 것에는 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 「국가계약법」) 시행령」이 결정적인 몫을 하고 있다. 왜냐하면 「국가 계약법 시행령」 제68조 제1호에서 분리발주가 의무화된 업종을 법률이 명시적으로 분리발주할 수 있도록 규정된 공사인 ‘전기공사’와 ‘정보통신공사’로만 한정하고, 관련 법률인 「소방시설공사업법」에서 명시적으로 분리발주를 규정하고 있지 않은 소방시설공사는 「건설산업기본법」의 취지와 다르게 건설공사에 포함시켜 일괄발주를 하도록 하고 있기 때문이다.

다시 말해 국가발주나 민간발주에서 소방시설공사를 건설공사에 포함시켜 일괄발주하는 것은 건설공사가 아닌 소방시설공사를 건설공사로 부합하는 잘못된 관행이 「국가계약법 시행령」 제68조로부터 나온다고 할 수 있는 것이다.

이는 「건설산업기본법」과 「국가계약법 시행령」 사이에 나타나는 중대한 법체계상의 부정합이라고 할 수 있으며, 정부입법(위임입법)의 미비라고 할 것이다. 이러한 정부입법의 미비로 인하여 전기공사·정보통신공사가 건설공사와 분리하여 발주되는 것과 달리 소방시설공사의 경우는 건설공사에 부합하여 일괄발주되는 기이한 현상이 발생하고 있는 것이다.

이러한 법체계상의 부정합에서 유래하여 종합건설업자가 통합발주를 받아 소방시설공사업자에게 하도급을 하고 있는 관행이 굳건하게 이루어지고 있다. 국가나 지방자치단체를 당사자로 하는 계약이 아니어서 동 시행령의 적용범위가 아닌 민간 소방시설공사의 경우에까지 확대되어 일괄발주가 이루어지고 있는 것이다.

이보다 더 불합리한 점은 「건설산업기본법」과 「하도급거래 공정화에 관한 법률」 사이에 나타나는 법체계의 형식적 체계화에서 나타나는데, 바로 소방시설공사가 반 강제적으로 일괄발주가 이루어지고 있는 것이 관행인데, 종합건설업자로부터 하도급을 받는 소방시설공사업자는 공종이 건설공사와 달라 「하도급거래 공정화에 관한 법률」의 적용을 받지 못한다는 점이다. 달리 설명하면 소방시설공사업자에게 유리한 분리발주는 하지 못하고 「국가계약법 시행령」 제68조의 영향으로 공공발주에서 확대되어 민간발주까지 일괄발주되는 마당에, 오히려 더 불리하게 「하도급거래 공정화에 관한 법률」의 적용을 받지 못하게 됨으로써 이중으로 불리한 대우를 받고 있다는 것이다.

이러한 문제점을 해결하기 위해서는 소방시설공사는 건설공사에 포함되지 않으므로 건설공사와는 별도로 발주가 이루어져야 한다. 「국가계약법 시행령」 제68조 제1호에서 분리발주가 되어야 할 업종으로 “소방시설공사”를 추가하여 법체계의 부정합설을 치유하여야 마땅하다. 나아가 소방시설공사가 건설공사에 부합하여 일괄발주되는 상황에서도 이중적으로 불리하게 「하도급거래 공정화에 관한 법률」의 적용을 받지 못하여 불공정한 하도급현상이 발생하는 불합리를 시정하여야 할 것이다. 그러기 위해 근본적인 해결책으로 「소방시설공사업법」에서 분리발주를 할 수 있는 명시적인 조항을 두어야 한다. 그럼으로써 「건설산업기본법」에서 소방시설공사를 건설공사에 포함시키지 아니하는 취지를 살리고, 또한 소방시설공사의 하도급 부조리를 불식시키는 이중적인 해결책을 마련하여야 할 것이다. 

⑷ 규제적 타당성 ; ‘소방시설 분리발주와 규제완화’ 

소방시설공사를 분리발주하는 것이 규제완화에 역행하여 계약자유의 원칙을 어기는 것으로 논리전개가 되고 있다.

소방시설공사를 종류가 다른 건설공사에 일괄발주하는 것이 규제하는 것이며 계약자유의 원칙을 어기는 것인데, 논리가 뒤바뀌어 분리발주가 규제강화이고 계약자유의 원칙을 어기는 것으로 호도되고 있다. 소방시설공사를 건설공사와 일괄발주하는 것은 소방시설공사의 독립성과 자율성을 해치는 것으로 법체계에 어긋나는 규제이다. 즉, 소방시설공사를 건설공사에 일괄발주 하는 것은 중소기업인 소방시설공사업자를 건설공사에 종속하게 하는 약육강식의 불합리한 제도이다.

「건설산업기본법」에 따라 소방시설공사는 마땅히 건설공사와는 분리하여 발주하여야 한다. 이는 소방시설공사업법에서 분리발주에 관한 규정을 두고 있지 않더라도 당연한 사항이다. 그럼에도 불구하고 명시적인 규정이 없으면 분리발주가 이루어지는 것은 어려우므로 「소방시설공사업법」에 분리발주에 관한 명시적 규정을 둘 필요가 있다. 

건축물에 있어 소방시설은 유사 시 국민의 안전과 재산을 보호하기 위해 설치되는 시설이다. 이러한 소방시설공사가 일괄발주되어 저가 하도급으로 시공됨에 따라 품질 및 신뢰성 저하 등으로 국민안전에 위협이 되고 있다. 이로 인한 피해는 결국 국민의 몫으로 남게 된다.

소방시설공사의 분리발주는 적정공사비 확보 및 원도급자로서의 책임감은 품질에 대한 책임 관리로 이어져 ‘소방시설에 대한 품질 및 신뢰성을 확보’할 수 있다. 결과적으로 국민의 안전을 확보되고 담보할 수 있게 된다. 따라서, 유사 시 인명 및 재산피해를 최소화시킴으로서 사회적비용이 절감되어 공익이 극대화된다. 또한, 사회안전시설이 강화되고 국민의 안전한 삶의 질이 향상되어 국가 브랜드 가치와 신용도가 향상될 것이다.

근본적으로 「건설산업기본법」과 「국가계약법 시행령」 사이에 나타나는 중대한 법체계상의 부정합이라고 할 수 있으며, 정부입법(위임입법)의 미비라고 할 것이다. 소방시설공사업법상의 분리발주 의무조항 개정을 통해 이러한 법체계상의 부정합을 반드시 치유해야 할 필요성이 있다.
 
숭실사이버대학교 소방방재학과 교수 이창우

 

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